STUDIO DEL SENATO SULLA DIFESA: TROPPI MARESCIALLI, SERGENTI IN AUMENTO, REGIONALIZZAZIONE ED AMMORTIZZATORE SOCIALE

Vi proponiamo una parte di uno studio del Senato “Professione: difesa. Le forze armate italiane alla prova del modello professionale”, a cura di Francesco Gilioli e Lorenzo Carmineo, con alcuni dati su cui riflettere. La legge n. 331 del 2000 ha previsto il passaggio a un modello di Forze armate interamente professionale, con la conseguente sospensione del servizio militare di leva a decorrere dal 1° gennaio 2007 (termine poi anticipato al 1° gennaio 2005). A oltre 13 anni dall’entrata a regime del nuovo sistema, questo studio esamina le trasformazioni attraversate dallo strumento militare – in termini finanziari, di personale e operativi – alla luce degli obiettivi posti con la riforma del 2000 e della loro revisione a partire dal 2012. L’analisi riguarda Esercito, Marina e Aeronautica. Sono escluse l’Arma dei Carabinieri che, pur avendo rango di Forza armata e appartenendo all’organigramma del Ministero della difesa, aveva una componente di leva limitata, e la Guardia di Finanza, corpo a ordinamento militare non inquadrato nelle Forze armate.

L’esplodere della crisi economica nel 2011 e le conseguenti necessità di contenimento della spesa pubblica portano a una revisione in due tappe del modello professionale di difesa:

  • il decreto-legge n. 95 del 2012 prevede una riduzione degli organici delle Forze armate in misura non inferiore al 10 per cento. Il DPCM 11 gennaio 2013 riconfigura perciò il modello a 170.000 unità: 20.432 ufficiali, 57.764 sottufficiali e 91.804 volontari di truppa.
  • la legge n. 244 del 2012 Individua in 150.000 unità le nuove dotazioni organiche delineando, attraverso apposite deleghe al Governo, un nuovo modello di difesa “efficace e sostenibile, informato alla stabilità programmatica delle risorse finanziarie e a una maggiore flessibilità nella rimodulazione delle spese, che assicuri i necessari livelli di operatività e la piena integrabilità dello strumento militare nei contesti internazionali e nella prospettiva di una politica di difesa comune europea”.

Il decreto legislativo n. 8 del 2014 reca quindi le necessarie modifiche al Codice dell’Ordinamento militare, introducendo all’articolo 798-bis il dettaglio delle consistenze organiche: 18.300 ufficiali, 40.670 sottufficiali e 91.030 militari di truppa. Rimane, a livello di truppa, un’ossatura basata sul militare in servizio permanente (56.330 uomini in servizio permanente effettivo contro 34.700 a tempo determinato) ma è da notare che, rispetto all’originaria previsione del 2001, è proprio il personale in servizio permanente effettivo a subire i maggiori tagli. Il personale a tempo determinato aumenta invece di 4.000 unità, dando luogo ad un parziale riequilibrio tra le due categorie.

Il Libro bianco 2015, peraltro, tornerà su quest’ultima questione, formulando un preciso indirizzo per uno strumento basato maggiormente su unità a tempo determinato, ciò che trova poi riscontro nel testo del disegno di legge A.S. n. 2728 della XVII Legislatura, d’iniziativa governativa, che però non ha concluso il suo iter.

Nel 2000, anno di approvazione della legge n. 331 di passaggio al modello professionale, le Forze armate italiane erano composte da un organico di circa 265 mila uomini, il 44 per cento dei quali costituito da militari di leva. Oltre agli ufficiali, l’85 per cento dei quali in servizio permanente, e ai sottufficiali, integralmente professionisti, vi era già, tra il personale di truppa, una consistente quota di volontari in servizio permanente (13.658) o ferma breve (31.628), figure professionali istituite dal decreto legislativo n. 196 del 1995, che aveva così determinato il passaggio a un modello misto.

La tabella A allegata al decreto legislativo n. 215 del 2001 ha fissato invece, come obiettivo, un’entità totale di 190 mila unità, da conseguire entro il 10 gennaio 2021 in base alla seguente ripartizione:

  • 22.250 ufficiali
  • 63.947 sottufficiali (di cui 7.578 aiutanti, 17.637 marescialli e 38.532 sergenti)
  • 103.803 militari di truppa, di cui 73.330 in servizio permanente, ovvero poco più del 70 per cento, e 30.473 in ferma prefissata, poco meno del 30 per cento.

Nel 2012, come già anticipato, viene prevista la riduzione dell’organico complessivo di Esercito, Marina e Aeronautica a 150 mila unità(18.300 ufficiali, 40.670 sottufficiali – di cui 18.500 marescialli e 22.170 sergenti – e 91.030 militari di truppa).

Il nuovo modello pone, riguardo ai sottufficiali, un obiettivo ancora più stringente: in totale dovranno infatti diventare il 27 per cento di tutto il personale (era il 33 per cento nel modello del 2001), e la truppa dovrà, per contro, arrivare al 61 per cento.

Da una prima applicazione delle nuove disposizioni non sembrano ancora emergere cambiamenti significativi, sebbene possano intravedersi i segnali di un’inversione di tendenza: già nel 2015 il numero complessivo di marescialli diminuisce di 5.000 unità e quello dei sergenti aumenta di 2.000.

L’intera categoria dei sottufficiali, tuttavia, continua a rappresentare il 40 per cento del totale, come nel 2006. Il personale di truppa è ancora sotto il 50 per cento e ben lontano non solo dal nuovo obiettivo del 61 per cento ma anche dall’obiettivo del 55 per cento del 2001.

Dai grafici emerge che gli interventi riduttivi della riforma del 2014 riguardano prevalentemente la categoria dei sottufficiali(marescialli e sergenti), ossia la categoria di cui era già altamente problematica la riconduzione agli obiettivi fissati nel 2021. in verità, si tratta di una riduzione solo riguardo ai marescialli, mentre i sergenti sono destinati ad un parziale incremento. Con riferimento ai marescialli, l’obiettivo è molto lontano dall’essere raggiunto in tutte le Forze armate.

Il numero di ufficiali invece è già sostanzialmente in linea con gli obiettivi.

Contrariamente alle attese, proprio all’indomani dell’entrata a regime del modello integralmente professionale, si assiste a un ridimensionamento dell’impegno italiano all’estero, destinato a non raggiungere più i livelli della prima metà degli anni 2000. Ovviamente il dato si spiega con ragioni in parte politiche, in parte economiche. La riduzione del 2006 ha infatti coinciso con il ritiro dall’Iraq e una maggioranza di governo che comprendeva anche posizioni fortemente antimilitariste, mentre la successiva e più significativa contrazione, dal 2011, con l’esplosione della crisi economico-finanziaria, al cui attenuarsi si è invece assistito a una ripresa dell’impegno.

Gli elementi a disposizione non ci consentono di rispondere alla domanda se le Forze armate italiane, ove richieste, sarebbero oggi in grado di sostenere nuovamente una proiezione massima nell’ordine delle 12 mila unità. E’ anche vero, tuttavia, che tale picco massimo ha rappresentato un unicum nella storia delle nostre missioni internazionali.

Le Forze armate come ammortizzatore sociale? La regionalizzazione del modello professionale (con riferimento, in particolare, all’Esercito)

Studi precedenti alla sospensione della coscrizione obbligatoria(17avevano evidenziato l’eventualità che l’introduzione di un modello professionale potesse dar luogo ad una “regionalizzazione” del personale militare, cioè a una concentrazione degli arruolamenti nelle regioni italiane a maggiore tasso di disoccupazione, quelle meridionali e insulari.

Il problema, inizialmente emerso negli anni ’80 e ’90 del secolo scorso in concomitanza con la progressiva affermazione, in seno allo strumento militare, della figura del soldato volontario, era stato oggetto di dibattito anche nelle more dell’approvazione dei provvedimenti di sospensione della leva (XIV legislatura) e, in particolare, nell’ambito dell’indagine conoscitiva sul reclutamento e sulla formazione dei volontari di truppa dell’Esercito, svolta dalla Commissione Difesa del Senato. Già nel sopralluogo effettuato, il 13 febbraio 2013, presso il Centro nazionale di selezione e reclutamento dell’Esercito, una delegazione della Commissione aveva accertato infatti che la ricerca di un’occupazione era una delle motivazioni portanti dei candidati e che il bacino di provenienza era in prevalenza meridionale(. Il documento conclusivo evidenziava di conseguenza che “[…] è innegabile, inoltre, come la situazione geo-economica ed occupazionale del Paese influisca sulle scelte individuali. Ciò è riscontrabile nella netta preponderanza dei volontari d’estrazione meridionale […]” .

Anche gli organi di stampa, peraltro, non hanno mancato l’occasione di porre l’accento sulla questione.

Il processo di “regionalizzazione” del personale ha poi trovato concreto riscontro con l’attuazione effettiva del nuovo modello, come confermano le audizioni svolte nell’ambito dell’indagine conoscitiva sul reclutamento del personale di truppa condotta, nella XVI legislatura, dalla Commissione Difesa della Camera dei deputati. Secondo il direttore della Direzione generale per il personale militare, audito il 3 ottobre 2012, l’84 per cento dei volontari in ferma breve proveniva dall’Italia meridionale e dalle isole; malgrado si registrasse un leggero incremento da parte del personale del centro Italia e del nord, tale dato di fondo rimaneva fondamentalmente confermato anche per le tipologie di volontari successivamente introdotte nell’ordinamento militare.

Il fenomeno, peraltro, interessava non solo l’Esercito ma tutte le Forze armate (inclusa l’Arma dei Carabinieri): nell’audizione dell’11 ottobre 2011, il direttore del centro di selezione e di reclutamento dell’Arma dei Carabinieri aveva rilevato infatti che circa il 68 per cento dei volontari proveniva dal Meridione e dalle isole, a fronte di una provenienza del 22 per cento dal Centro e solo del 9 per cento dal nord Italia. La prevalenza meridionale nel personale volontario di truppa veniva altresì evidenziata dai Capi del I reparto della Marina (nella seduta del 19 ottobre 2011) e dell’Aeronautica (nella seduta del 28 ottobre 2011).

Il Rapporto Esercito, redatto ogni anno dallo stesso Esercito a partire dal 2010, non fa altro che confermare questa realtà: dal 2010 al 2017 la provenienza geografica degli aspiranti al reclutamento ha sempre visto, nei primi tre posti, le regioni Campania, Sicilia e Puglia e – in generale – una prevalenza dei giovani originari delle regioni meridionali e insulari. Tale processo di regionalizzazione è oggettivamente in contrasto con le posizioni organiche esistenti, prevalentemente ubicate nelle aree centro-settentrionali. L’ultimo Rapporto dell’Esercito (quello del 2017) sottolinea esplicitamente: “essendo infatti il 49 per cento del personale proveniente dal Sud Italia, dove, in realtà, si attesta solo il 17 per centro delle posizioni organiche, risulta evidente come sia oltremodo complesso garantire un adeguato tasso di regionalizzazione dell’impiego del personale. […] In controtendenza i dati riferiti al centro e al nord dove, in quest’ultimo caso, il 10 per cento del personale originario non è sufficiente a ricoprire il 40 per cento del totale delle posizioni delle unità organizzative ivi dislocate”.

Da questa breve analisi può pertanto trovare conferma l’esistenza di un sostanziale – ancorché sicuramente involontario – ruolo di ammortizzatore sociale svolto oggi dalle Forze armate e connesso al processo della loro professionalizzazione. Un risultato ne è l’attuale composizione dello strumento miliare, che non rappresenta più in maniera proporzionale le regioni italiane.