RIORDINO DELLE CARRIERE: ECCO LE CRITICITA’ RILEVATE DAL CONSIGLIO DI STATO

Ieri abbiamo pubblicato i ritardi burocratici dovuti alla mancanza del parere richiesto dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri sullo schema di decreto legislativo, recante la revisione dei ruoli delle Forze di Polizia, determinando lo slittamento al 4 maggio dei pareri della Commissione Difesa e Affari Costituzionali. Il parere del Consiglio di Stato seppur favorevole evidenzia alcune criticità.

Di seguito, risparmiandovi la lettura delle 73 pagine del parere, proponiamo un sunto del contenuto con particolare riferimento alle criticità riscontrate dal Consiglio di Stato sia di carattere generale che per ogni singola Forza di Polizia.

“La riforma costituisce un passo fondamentale per il superamento sia di regimi “transitori” dell’assetto delle varie carriere risalenti a diversi lustri fa e sia del blocco del contratto degli statali nel 2010 e prorogato anche per il 2015.

Accanto a tale essenziale finalità, appare forse opportuno evidenziare meglio anche che la dichiarata razionalizzazione delle Forze di Polizia determina un migliore servizio ai cittadini, sia sotto il profilo della sicurezza che dell’ordine pubblico. In tale ottica, si dovrebbe anche accompagnare l’approvazione della riforma con una campagna di informazione all’opinione pubblica, onde evidenziare che, a fronte dei miglioramenti riconosciuti agli appartenenti ai Corpi, si prefigura un diretto miglioramento della sicurezza complessiva della Nazione

Andrebbe inserita, nelle norme transitorie, la specifica indicazione, secondo la scadenza delle differenti normative, degli elementi idonei a rilevare lo stato di attuazione, l’effettività e l’efficacia nel raggiungimento degli obiettivi della riforma

 

LA QUESTIONE DELL’ACCESSO AL RUOLO DEI SOVRINTENDENTI

Ferma restando la necessità di valorizzare le professionalità interne – garantendo loro adeguate prospettive di carriera – esigenze di compatibilità della norma con il dettato costituzionale suggerirebbero comunque, ad avviso di questo Consiglio di Stato, di prevedere che si tratta di un meccanismo necessario e selettivo di avanzamento nell’ambito di un ruolo unitario che ricomprenda, oltre al ruolo dei sovrintendenti, anche quello inferiore (peraltro, la legge delega prevede la possibilità di sopprimere dei ruoli). In alternativa, andrebbe disposto che l’accesso a tale ruolo avvenga, almeno in parte, mediante concorso pubblico esterno nel rispetto dei principi di carattere generali previsti dal testo unico sul pubblico impiego (d.lgs. 165/2001) e dalla giurisprudenza costituzionale prima citata.

L’ESIGENZA DI ASSICURARE PIENAMENTE L’OBIETTIVO DI SEMPLIFICAZIONE E ACCELERAZIONE DELL’ACCESSO ALLA DIRIGENZA

Il progetto di decreto di riordino prevede, dunque, una generale riduzione dei tempi di permanenza nel grado ai fini della promozione a quello successivo, fermi ovviamente gli ulteriori requisiti di merito per l’avanzamento. Tale scelta, pur in assenza di precisi criteri dettati in tal senso della legge-delega, appare generalmente in sintonia con gli obiettivi di efficientamento ivi propugnati. Va però evidenziato un aspetto di criticità, che potrebbe contraddire, laddove non adeguatamente corretto, gli obiettivi stessi della riforma. Allo stato attuale della normativa vigente, l’articolo 1, comma primo del d.lgs 12 maggio 1995, n. 195 – applicabile sia al personale delle Forze di Polizia che a quello delle Forze Armate – prevede la contrattualizzazione del solo personale non dirigente del Comparto Difesa-Sicurezza (da Agente a Vice QuestoreAggiunto e gradi militari corrispondenti) e l’estensione ai dirigenti degli istituti normo-economici derivanti dai contratti solo mediante espressa previsione legislativa di rango primario. Al riguardo, l’ultima estensione del contratto, per i dirigenti delle FFPP/FFAA, è stata adottata con legge 5 novembre 2004, n. 263, che peraltro si riferiva ai contratti stipulati fino al 2002. Ciò, negli anni, ha determinato una nota ed evidente disparità di trattamento tra il personale contrattualizzato ed i dirigenti del Comparto, nella considerazione che questi ultimi non risultano tutt’ora destinatari di numerosi miglioramenti economici previsti in sede contrattuale (in particolare, con i d.P.R. 5 novembre 2004, n. 301 e seguenti) per il restante personale. Il progetto di riordino dei ruoli delle FFPP e delle FFAA, estendendo la qualifica di “dirigente”, a decorrere dal 1° gennaio 2018, ai funzionari/ufficiali a partire dalla qualifica di Vice questore aggiunto/Maggiore, comporterà pertanto, a regime invariato: l’incremento di personale che, accedendo automaticamente (pur senza avanzamento di carriera) alla categoria dei dirigenti, si troverà, da quel momento in poi, a non essere più destinatario delle norme contrattuali introdotte a decorrere dal 2004; la conseguenza paradossale che, pur conservando la stessa qualifica di Vice questore aggiunto (ovvero Maggiore/Tenente Colonnello per i militari), il suddetto personale si vedrà sottratti istituti economici che invece percepiva (a grado invariato) nel previgente status non dirigenziale, trovandosi a fruire di trattamenti accessori inferiori a quelli precedentemente in godimento. Trattandosi di situazione che potrebbe generare un elevato contenzioso a livello nazionale, stante il possibile disallineamento tra le funzioni svolte e il grado ricoperto (entrambi invariati), da un lato, e il diminuito trattamento economico percepito, dall’altro, potrebbe essere utile introdurre, nell’ambito del complessivo ed organico progetto di riordino (o, perlomeno, nel regime transitorio), una norma che preveda l’estensione, in tutto o in parte, degli istituti contrattuali non ancora attribuiti ai dirigenti dal 2004. Per il futuro, invece, al fine di rimuovere un profilo ordinamentale di criticità sistemica potrebbe essere opportuno valutare l’introduzione di un’ipotesi espressa di delegificazione che consenta, per i nuovi contratti, l’estensione degli istituti normo-economici ai dirigenti mediante norma regolamentare invece che con una norma di rango primario.

IL DISALLINEAMENTO NELLA PROGRESSIONE DI CARRIERA DEGLI ISPETTORI PS/CC

E’ prevista l’istituzione, per l’Arma dei Carabinieri, di un “ruolo straordinario a esaurimento” con complessivi 800 Luogotenenti in 5 anni, ipotizzando la riduzione delle permanenze nei gradi di Sottotenente (minimo 1 anno) e Tenente (minimo 3 anni) ed il raggiungimento della promozione al grado apicale di Capitano in almeno 4 anni, per i più meritevoli. L’analoga proposta della Polizia di Stato (articolo 2, comma primo lettera “t” del progetto di riforma), che riguarderà complessivamente ben 1.800 Sostituti Commissari, consentirà invece il raggiungimento della qualifica apicale di Commissario Capo (per 1.500 unità di personale) in soli 2 anni e 6 mesi. Per la Guardia di Finanza, infine, alla prevista possibilità di istituire (articolo 36, comma 29 del testo di riforma) uno speciale ruolo di Sottotenenti che verrebbe alimentato attingendo, in via esclusiva e per un periodo di cinque anni, dal personale con grado di Luogotenente, non è invece seguita alcuna modifica dell’ordinaria (e ben più lunga) progressione di carriera, che prevede il raggiungimento del grado di Capitano dopo almeno 6 anni. Tale evidente disallineamento – suscettibile di dar vita ad un elevato contenzioso seriale – allo stato degli atti non sembra giustificabile, in assenza di oggettive, gravi differenze funzionali tra le categorie di personale interessate.

L’ECCESSIVA RILEVANZA DELLE NORME TRANSITORIE

Alla Commissione speciale non resta che evidenziare il profilo di criticità derivante dall’introduzione della normativa di carattere transitorio, invitando l’Amministrazione ad esplicitare, nelle forme e nei modi ritenuti più opportuni, le motivazioni sottese a tale decisione prima dell’approvazione definitiva del provvedimento e suggerendo di ridurre il numero di norme transitorie e di ricondurre, ove possibile, una parte dell’intervento transitorio nell’ambito dell’articolato a regime.

POLIZIA DI STATO

Per quanto concerne il ruolo degli agenti – fermo restando il principio del concorso pubblico – viene introdotto in via legislativa il limite massimo di età pari a 26 anni per poter partecipare al concorso, con un abbassamento del limite attualmente previsto (30 anni) dall’art. 1 del d.m. n. 115 del 1999, mentre, per quanto riguarda il ruolo dei sovrintendenti, viene diminuita da sette a cinque anni l’anzianità nel grado richiesta per essere promossi da vice sovrintendenti a sovrintendenti e da sovrintendenti a sovrintendenti capo.

Per quanto concerne il ruolo degli ispettori, il Capo in esame introduce disposizioni differenziate in relazione all’acceso a tale ruolo da parte di soggetti interni ed esterni alla Polizia. Nel primo caso, l’anzianità minima di servizio richiesta per poter partecipare al concorso interno riservato viene ridotta da sette a cinque anni; nel secondo caso viene ridotta – in maniera speculare rispetto a quanto evidenziato per il ruolo degli agenti – l’età massima per la partecipazione al concorso pubblico per vice ispettore, che passa dai 32 anni attualmente previsti dal d.m. n. 115 del 1999 a 28 anni.

In conclusione, non sussistendo uno specifico criterio di delega relativo all’abbassamento dei limiti di età ed in assenza di una puntuale conoscenza delle ragioni che hanno condotto l’Amministrazione a prevedere la disciplina di cui si è in precedenza detto, la Commissione speciale invita il dicastero proponente a valutare la possibilità di ridurre tale termine decennale e a fornire al Parlamento, nelle forme e nei modi ritenuti più opportuni, una più documentata illustrazione prima dell’approvazione definitiva della riforma.

tramite le disposizioni in esame l’Amministrazione intende procedere all’innalzamento del titolo di studio richiesto per l’accesso ai ruoli, anche tecnici, della Polizia di Stato ed a quelli previsti per il successivo sviluppo della carriera. In particolare, viene previsto, per l’accesso al ruolo degli agenti e degli agenti tecnici, il requisito del possesso del diploma di istruzione secondaria di secondo grado che consente l’iscrizione all’università, in luogo del titolo di studio della scuola dell’obbligo (art. 1, comma 1, lett. e) e comma 2, lett. e)) mentre, per quanto concerne l’accesso alla carriera dei funzionari e dei funzionari tecnici, è previsto come necessario, ai fini della partecipazione al relativo concorso pubblico, il possesso di una laurea magistrale o specialistica, da integrare nel corso del successivo periodo di formazione, con l’acquisizione di uno specifico master universitario di secondo livello (art. 1, comma 5, lett. d) ed u)). Ciò premesso deve evidenziarsi, sotto un primo profilo, che l’art. 1, comma 5, lett. d) mantiene il solo indirizzo giuridico e sopprime il diploma di laurea ad indirizzo economico quale titolo di studio valido per la partecipazione al concorso pubblico per accedere alla carriera dei funzionari di Polizia, senza che l’Amministrazione abbia proceduto ad esplicitare le ragioni di tale scelta soprattutto con riguardo ai rilevanti fenomeni di attività economiche anche internazionali della criminalità organizzata. In secondo luogo, deve evidenziarsi che le norme transitorie di cui all’art. 2 del Capo in esame prevedono una deroga al possesso del titolo di studio solamente per quanto concerne il titolo di studio richiesto per la promozione ad ispettore superiore (art. 2, comma 1, lett. s)), stabilendo che il possesso della laurea non è richiesto fino al 2026.

Come evidenziato dalla stessa Amministrazione, uno dei tratti comuni del presente intervento normativo è costituito dall’introduzione della denominazione di “coordinatore”, da attribuire al personale con maggiore anzianità di servizio, che determina un ampliamento delle funzioni – in particolare sotto il profilo della potestà di coordinamento del personale – nonché la preminenza gerarchica rispetto ai parigrado. la Commissione speciale non può non rilevare che i compiti attribuiti a tali figure apicali non sembrano sufficientemente precisati dalle disposizioni di cui si converte, che si limitano a demandare ai soggetti cui è attribuita tale denominazione lo svolgimento di “mansioni di coordinamento del personale dipendente, anche in servizi non operativi, al fine di assicurare la funzionalità degli uffici e lo svolgimento delle attività istituzionali”, rinviando a dei successivi decreti del Capo della Polizia la puntuale individuazione delle predette mansioni.

ARMA DEI CARABINIERI

Il Capo II procede a novellare quasi esclusivamente le disposizioni concernenti i ruoli del personale dell’Arma dei Carabinieri recate dal d.lgs. 15 maggio 2010, n. 66 (Codice dell’Ordinamento Militare), preservando l’attuale tendenziale unitarietà di sistema vigente per le Forze Armate dello Stato. Del resto, anche il successivo art. 162 del C.O.M., nel confermare la posizione istituzionale dell’Arma dei carabinieri come Arma autonoma rispetto all’Esercito, tiene ferma la dipendenza gerarchica dal Capo di stato maggiore della difesa per quanto attiene ai compiti militari e la dipendenza funzionalmente dal Ministro dell’interno. Tuttavia, non può essere ignorato come le esigenze dell’unitarietà tendenziale del comparto Sicurezza e la necessità di assicurare nel tempo un regime perequativo tra gli ordinamenti delle divere Forze di Polizia, consiglierebbe forse una rimeditazione della materia ed una più coerente disciplina che ricollochi i profili della disciplina che concernono le funzioni di polizia nell’ambito proprio della materia organica della Sicurezza (sia pure nel necessario rispetto degli ineliminabili distinguo dovuti alle differenti natura ed attribuzioni delle stesse), almeno in relazione agli aspetti funzionali comuni della loro attività istituzionale di pubblica sicurezza: potrebbe, pertanto, essere opportuno procedersi ad una parallela codificazione autonoma e di principio, valevole per tutti gli operatori del settore.

L’azione riformatrice intrapresa dall’Amministrazione risulta correttamente volta ad un complessivo riordino dei ruoli dell’Arma dei Carabinieri, nelle sue varie articolazioni, sia per quanto concerne l’accesso ai ruoli, sia in relazione lo status giuridico del personale ed alla relativa progressione in carriera.

GUARDIA DI FINANZA

L’art. 36 dello schema di decreto legislativo contiene una pluralità di disposizioni transitorie, peraltro consentite dall’art. 8 della legge n. 124 del 2015. Si tratta di disposizioni che, per lo più, producono come effetto una generalizzata anticipazione degli avanzamenti dei soggetti con decorrenza dall’1 gennaio 2017, ove sottoposti a valutazione con il previgente sistema di avanzamento a scelta; analogamente i marescialli con qualifica di luogotenenti all’1 gennaio 2017 vengono inquadrati nel nuovo ruolo di luogotenente. Altra disposizione deroga, per un arco temporale delimitato, al titolo di studio richiesto a regime (laurea triennale) per l’accesso al concorso interno per ispettori, riservato ai sovrintendenti, appuntati e finanzieri, come pure per il concorso interno per ufficiale, riservato ai marescialli e luogotenenti in possesso di laurea triennale. Anche per gli ufficiali sono previste disposizioni in deroga, allo scopo di evitare squilibri tra il personale già in servizio. Il comma 32 prevede, in relazione ai concorsi straordinari per sottotenenti per il periodo 2018/2022, che al fine di assicurare l’invarianza della spesa detti ufficiali sono iscritti in ruolo in sovrannumero, utilizzando le vacanze organiche nel ruolo degli ispettori, che restano indisponibili fino alla cessazione dal servizio degli stessi ufficiali. Si tratta, peraltro, di uno dei casi in cui la norma esamina, a scopo compensatorio, gli effetti economico-finanziari della riforma (analoga considerazione è contenuta nel comma 10 per le procedure di assunzione). In generale, sarebbe auspicabile che l’Amministrazione chiarisca l’incidenza finanziaria della disciplina transitoria prima dell’approvazione dell’intervento legislativo di riforma. 3. Osservazioni riepilogative su Corpo Il testo appare complessivamente coerente con i criteri della delega di cui al citato art. 8, comma 1, lett. a), ed esente da palesi mende in ordine al suo drafting.

POLIZIA PENITENZIARIA

Il (non semplice) provvedimento in esame deve essere valutato positivamente in quanto non solo aggiorna la disciplina del Corpo alle nuove esigenze, ma allinea altresì le carriere direttive a quelle della Polizia di Stato eliminando così sperequazioni e malesseri. Anche sotto l’aspetto lessicale, si deve apprezzare il testo che interviene su quattro normative base che riguardano la Polizia Penitenziaria. Considerando la mole delle disposizioni coinvolte, le osservazioni di drafting sono relativamente modeste. Anche a proposito della polizia Penitenziaria, come per gli altri Corpi, si conferma invece qualche perplessità concernente il regime transitorio

VALUTAZIONI FINALI

Il comma 27, inserito tra le clausole finanziarie di “salvaguardia”, opera con riferimento al trattamento di fine servizio (TFS) prevedendo che, nel calcolo futuro di quest’ultimo, gli incrementi derivanti dal riordino saranno utili esclusivamente per gli anni successivi all’entrata in vigore del provvedimento. Tale previsione appare, però, incompatibile con le regole attualmente vigenti in materia previdenziale, che considerano utili per il calcolo del trattamento di fine servizio (TFS) anche gli anni precedenti agli incrementi contrattuali sopravvenuti nel tempo e, soprattutto, appare priva di giustificazione nell’articolato della legge delega, che non legittima, all’articolo 8, l’adozione di norme di carattere previdenziale (o comunque incidenti in tale contesto). La norma andrebbe quindi integralmente espunta.