Indennità di trasferimento, resa storica della Difesa: ai militari rientrati dall’estero il diritto non è più “opzionale”. Ecco a chi spetta

(di Avv. Umberto Lanzo)

Anni di “no” a prescindere, fino alla bandiera bianca

Per oltre un decennio il Ministero della Difesa ha ripetuto sempre la stessa formula: niente indennità di trasferimento per chi rientra dall’estero, perché il comma 4 dell’art. 1 della legge 86/2001 – la vecchia “indennità di rientro in patria” – è stato abrogato dalla legge di stabilità 2015. Il risultato è stato un muro amministrativo che ha costretto centinaia di militari a rivolgersi ai TAR per vedersi riconosciuto ciò che la normativa ordinaria già prevedeva. (Leggi qui documenti.camera.it)

Quel muro oggi è formalmente crollato. Con una circolare della Direzione Generale per il Personale Militare (Persomil), firmata dal gen. D.A. Fabio Sardone, la Difesa prende atto – nero su bianco – che l’indennità di trasferimento ex art. 1, comma 1, L. 86/2001 spetta anche a chi rientra dall’estero, quando il rientro comporta un vero trasferimento d’autorità in un altro Comune e oltre i 10 km dalla sede di provenienza. Non più una “giurisprudenza favorevole” da aggirare processo dopo processo, ma una linea amministrativa ufficiale. (Clicca qui per approfondire infodifesa.it)

È una svolta che arriva tardi, dopo anni di contenziosi vinti dai militari e di prassi costruite su norme abrogate. Ma è una svolta reale, destinata a cambiare la vita – e il portafoglio – di chi ha servito all’estero e al rientro è stato spostato d’autorità lontano da casa.

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Tre casi simbolo: dai TAR il sentiero che porta alla svolta

Prima che la Difesa alzasse bandiera bianca, sono stati i TAR a smontare, pezzo per pezzo, la tesi ministeriale del “rientro neutro” non indennizzabile.

In Campania, un maggiore dell’Esercito, dopo anni a Solbiate Olona, viene destinato nel 2014 a Izmir (Turchia) come ufficiale presso un comando NATO. Nel 2018 rientra in Italia, ma non alla sede originaria: viene trasferito d’autorità a Lago Patria – Giugliano in Campania, cambiando definitivamente Comune e regione. L’Amministrazione nega l’indennità, liquidando il tutto come semplice “rientro in Italia” e richiamando il comma 4 dell’art. 1 L. 86/2001, già abrogato dal 2014. Il TAR Campania ribalta l’impostazione, ricordando che il servizio all’estero è una parentesi temporanea: il confronto va fatto tra la sede italiana prima della partenza e quella di nuova assegnazione al rientro. Se cambia il Comune e la distanza supera i 10 km, si tratta di trasferimento d’autorità, con indennità dovuta. (Leggi qui articolo di approfondimento infodifesa.it)

Nel Lazio, la questione esplode sul terreno delicato delle ambasciate. Un vice brigadiere e un appuntato scelto dei Carabinieri, dopo anni presso rappresentanze diplomatiche all’estero, esprimono preferenze per sedi nella provincia di Lecce. Al rientro vengono invece assegnati a Bari, città diversa sia da quella prescelta sia dalle sedi in cui erano in servizio prima della partenza (Roma e Taranto). L’Amministrazione nega l’indennità richiamando l’esclusione, introdotta nel 2011, per il personale distaccato all’estero presso le rappresentanze diplomatiche. Il TAR Lazio precisa il punto: quella esclusione può valere solo se il militare rientra nella stessa sede in cui prestava servizio prima della missione. Se al rientro gli viene imposta una sede diversa, siamo di fronte a un nuovo trasferimento d’autorità e l’indennità torna pienamente applicabile. (Leggi qui articolo di approfondimento infodifesa.it)

In Umbria, un ufficiale dell’Esercito presta servizio presso la NATO Force Integration Unit (NFIU) all’estero. Nell’ottobre 2022 rientra in Italia e viene destinato d’autorità al Centro di Selezione e Reclutamento Nazionale dell’Esercito, in un Comune diverso da quello di origine. Anche qui il Ministero oppone il solito argomento: il comma 4 è stato abrogato, quindi nessuna indennità può maturare “al rientro dall’estero”. Il TAR Umbria smentisce nettamente: l’abrogazione ha cancellato solo l’automatismo per tutti i rientri in Italia, non la disciplina generale del trasferimento d’autorità di cui al comma 1. Se al rientro la sede italiana cambia, il diritto all’indennità ex art. 1, comma 1, L. 86/2001 sussiste pienamente. (Leggi qui articolo di approfondimento infodifesa.it)

A questi casi si aggiungono le decisioni del TRGA Bolzano, dei TAR Liguria e Veneto, tutte allineate sullo stesso principio: l’assegnazione all’estero non è una nuova sede definitiva, ma una sospensione temporanea del rapporto con la sede italiana di provenienza. Il diritto all’indennità non sparisce solo perché in mezzo c’è stato un mandato oltreconfine.

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Cosa dice davvero la circolare Persomil

La nuova circolare di Persomil prende atto proprio di questa costruzione giurisprudenziale e la traduce in istruzioni operative vincolanti per l’intero comparto Difesa. Si tratta di un atto interno, non pubblico, ma il suo contenuto è stato ricostruito nei dettagli da chi ha potuto visionarlo.

Il documento parte da un dato incontestabile: l’Amministrazione è stata travolta da “plurimi contenziosi” sull’indennità di trasferimento per il personale rientrato dall’estero, contenziosi che hanno spesso visto la Difesa soccombente. A fronte di una giurisprudenza ormai “prevalente e consolidata”, la Direzione Generale riconosce che:

• l’abrogazione del comma 4 dell’art. 1 L. 86/2001 ha eliminato solo la vecchia indennità automatica di rientro per chi tornava dall’estero “a prescindere dalla sede”;
• resta però pienamente in vigore il comma 1, che disciplina l’indennità di trasferimento d’autorità per chi viene spostato ad altra sede in Comune diverso rispetto a quello di provenienza.

La circolare formalizza una distinzione centrale:

• il periodo trascorso all’estero viene qualificato come “parentesi temporanea”, che non incide sulla sede di servizio “ordinaria”;
• il confronto, ai fini dell’indennità, va sempre fatto tra la sede italiana prima della partenza e la sede italiana di nuova assegnazione al rientro.

Se questa nuova sede è in altro Comune e supera la soglia dei 10 chilometri rispetto a quella originaria, il rientro dall’estero coincide con un trasferimento d’autorità a tutti gli effetti, con conseguente diritto all’indennità mensile pari a trenta diarie di missione per i primi 12 mesi, ridotta del 30% per i successivi 12, secondo il dettato dell’art. 1 L. 86/2001.

Quando invece il militare rientra nella stessa sede, o viene destinato a una sede nello stesso Comune, o ancora a meno di 10 km da quella di provenienza, la circolare parla di “rientro neutro”: dopo l’abrogazione del comma 4, in questi casi non spetta alcuna indennità, né quella di rientro né quella di trasferimento. È la codificazione amministrativa di ciò che i giudici hanno già spiegato: il legislatore del 2014 ha voluto eliminare il beneficio per il solo fatto di rientrare in Italia, non per i casi in cui il rientro comporti un trasferimento vero e proprio.

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Il nodo dei 10 km: una vecchia regola che torna a galla

La circolare Persomil richiama anche un presupposto troppo spesso ignorato nelle motivazioni di diniego: il requisito minimo di distanza di 10 chilometri tra la vecchia e la nuova sede di servizio.

Questa soglia non nasce oggi. È il frutto di un intreccio normativo che parte dalla L. 18 dicembre 1973, n. 836 (indennità di missione), passa per la L. 26 luglio 1978, n. 417 e arriva fino all’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 23/2011, secondo cui anche l’indennità di trasferimento ex L. 86/2001 resta agganciata alla stessa logica: nessuna indennità se la nuova sede è a meno di 10 km da quella precedente.

In altre parole, il militare rientrato dall’estero che venga spostato d’autorità:

• in altro Comune e
• a più di 10 km dalla sede italiana di provenienza

si trova nella situazione tipica per cui l’indennità è stata concepita: ha diritto al trattamento previsto dall’art. 1 L. 86/2001, perché i disagi economici e organizzativi sono identici – se non maggiori – rispetto a quelli di un trasferimento disposto interamente “in patria”. Quando, invece, la distanza è inferiore, il trasferimento non supera la soglia minima fissata dall’ordinamento per attivare la tutela economica.

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L’Avvocatura dello Stato: “Il diritto non è mai stato cancellato”

La vera frattura politica e giuridica non è solo nella circolare Persomil, ma nel cambio di passo dell’Avvocatura Generale dello Stato, l’organo che in teoria dovrebbe difendere la linea dell’Amministrazione nei tribunali.

La frase chiave – riassunta nelle ricostruzioni pubbliche – è che l’abrogazione del comma 4 “non ha effetto ablativo del diritto”, ma elimina solo la corsia preferenziale automatica. Il diritto all’indennità resta intatto ogni volta che, al rientro dall’estero, si verificano le condizioni del comma 1: nuova sede in Comune diverso e oltre 10 km dalla precedente.

Non solo. L’Avvocatura parla apertamente di “soccombenza virtuale” dell’Amministrazione: di fronte a una giurisprudenza definita “prevalente e consolidata”, Insistere nel negare l’indennità significa soltanto moltiplicare le cause perse e le condanne alle spese di lite, con un danno secco per l’erario. Da qui l’invito esplicito alla Difesa: “non insistere ulteriormente nel negare l’indennità”, ma allinearsi all’orientamento dei TAR, riconoscendo il diritto già in corso di causa.

È un atto di accusa insolitamente duro verso prassi amministrative che, per anni, hanno negato ai militari ciò che la legge – letta correttamente – aveva continuato a prevedere.

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Linee guida vincolanti per Forze Armate e Carabinieri

Forti di questi pareri, i vertici di Persomil non si limitano a una presa d’atto teorica. La circolare trasmette le “coordinate applicative” elaborate dall’Avvocatura a tutti i Servizi Amministrativi di Forza Armata e al Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri, imponendone la “capillare diffusione” e la “puntuale applicazione” per la gestione delle istanze del personale rientrato dall’estero.

Tradotto dal burocratese: gli uffici periferici non potranno più negare l’indennità appellandosi al vecchio comma 4 abrogato o fingendo che il periodo all’estero spezzi il nesso con la sede italiana di provenienza. Dovranno:

• confrontare, in ogni singolo caso, la sede italiana pre-partenza con quella assegnata al rientro;
• verificare se vi sia cambio di Comune e superamento della soglia dei 10 km;
• riconoscere l’indennità ex art. 1, comma 1, L. 86/2001 quando questi presupposti risultano integrati.

È un cambio radicale: da strumento eccezionale da conquistare a colpi di sentenza, l’indennità di trasferimento torna a essere ciò che il legislatore aveva immaginato nel 2001, ovvero una tutela ordinaria a fronte di un trasferimento imposto dall’alto.

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La questione aperta: cosa succede a chi è già rientrato

C’è un punto su cui la circolare è diplomatica, ma che sul piano giuridico non può essere eluso: il diritto all’indennità non nasce oggi.

L’art. 1, comma 1, L. 86/2001 è in vigore dal 2001 e non è stato modificato nella parte che ci interessa. Anche l’Avvocatura parla espressamente di disciplina applicabile “a normativa invariata”. Questo significa che la circolare Persomil non crea un diritto nuovo, ma si limita a correggere un’interpretazione amministrativa considerata ormai indifendibile dai giudici.

Sul piano sostanziale, allora, la domanda è inevitabile: che ne è dei militari che sono rientrati dall’estero negli anni scorsi con cambio di Comune oltre i 10 km e si sono sentiti rispondere di no?

Non è una “concessione” politica dell’ultima ora: è un diritto economico già definito dal Consiglio di Stato.
La sentenza Cons. St., sez. IV, 24 giugno 2020, n. 4029 – in tema di indennità di trasferimento al personale delle Forze armate e di polizia – chiarisce che:

• l’indennità ex l. 86/2001 spetta quando il militare è trasferito d’autorità in un Comune diverso, per esigenze dell’Amministrazione, anche se prima gli viene chiesto un “gradimento” sulla nuova sede;
• il diritto è rinunciabile e si prescrive in cinque anni (Cons. St., sez. IV, 4 marzo 2019, n. 1470), a prescindere dal cambio effettivo di residenza.

Tradotto: chi è rientrato dall’estero con un trasferimento d’autorità verso un altro Comune (nei limiti dei cinque anni) non chiede un favore, ma rivendica un credito già riconosciuto dalla giurisprudenza di vertice.

Se l’indennità di trasferimento per il rientro dall’estero è, come riconosciuto, un credito economico dovuto in presenza dei presupposti di legge, appare difficilmente contestabile che:

• chi è rientrato da meno di cinque anni con cambio di Comune oltre i 10 km, in condizioni identiche a quelle oggi riconosciute dalla circolare,
• possa rivendicare l’indennità arretrata nei limiti temporali della prescrizione, presentando istanza all’Amministrazione e, se necessario, ricorrendo al TAR.

Non lo dice la circolare – comprensibilmente prudente su un potenziale arretrato molto oneroso – ma lo impone la struttura stessa del sistema: se il diritto c’era ieri come c’è oggi, non può essere cancellato dal semplice silenzio amministrativo, ma solo dal decorso del termine di prescrizione.

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Foglio notizie e “desiderata”: perché non annullano il trasferimento d’autorità

Nel percorso di rientro dall’estero il militare viene quasi sempre chiamato a compilare il foglio notizie e a indicare le proprie desiderata sulle future sedi. Proprio questo modulo è stato usato per anni come cavallo di Troia dall’Amministrazione: “Hai espresso una preferenza, quindi non sei stato trasferito d’autorità, niente indennità”.

È esattamente l’opposto di ciò che dice il Consiglio di Stato.

Con la sentenza Cons. St., sez. IV, 24 giugno 2020, n. 4029, in materia di indennità di trasferimento al personale delle Forze armate e di polizia, i giudici hanno messo dei paletti netti:

• l’indennità ex l. 86/2001 spetta quando il militare è spostato d’autorità in un Comune diverso per esigenze dell’Amministrazione;
• il movimento d’autorità è tale quando nasce da una scelta unilaterale dell’Amministrazione, orientata all’interesse pubblico, non dalla libera iniziativa del singolo;
• la natura autoritativa non viene meno se, in vista di una riorganizzazione o riduzione di reparti, il personale viene invitato a indicare una sede gradita (foglio notizie, preferenze, “gradimento”): lo ha chiarito l’Adunanza Plenaria, 29 gennaio 2016, n. 1.

In altre parole, il foglio notizie non trasforma un trasferimento imposto in un trasferimento “a domanda”. È solo una consultazione preliminare: la decisione resta imposta dall’alto, il militare non può sottrarsi, né scegliere di restare nella vecchia sede se questa viene soppressa o ridislocata.

Su questo quadro si innesta un ulteriore profilo decisivo, che riguarda i rientri dall’estero:

• se al termine del servizio fuori area il militare viene assegnato d’autorità a un ente in Comune diverso (e, nei casi successivi al 1° gennaio 2013, non confinante)
• e a una distanza oltre i 10 km rispetto alla sede italiana di provenienza,

si realizza a tutti gli effetti un trasferimento d’autorità. Il periodo all’estero è solo una parentesi: il confronto resta tra la sede italiana di partenza e quella di nuova assegnazione.

In questo schema il foglio notizie non è una liberatoria e non è una rinuncia:
non cancella il carattere autoritativo del movimento, non priva il militare dell’indennità ex l. 86/2001 e non incide sulla natura di credito economico che, come ricorda lo stesso Consiglio di Stato, è rinunciabile ma soggetto a prescrizione quinquennale, non a discrezionalità amministrativa.

Il risultato è lineare:
chi è rientrato dall’estero con un trasferimento d’autorità verso un altro Comune oltre i 10 km non ha “chiesto” la sede, l’ha subita. Il foglio notizie fotografa un gradimento, non estingue il diritto.

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Informazione e ricorsi: quando la pressione dal basso cambia la prassi

C’è un ultimo elemento che questa vicenda mette in luce in modo brutale: senza l’azione combinata di informazione specializzata e contenzioso mirato, la svolta non sarebbe mai arrivata.

Infodifesa ha dato visibilità a decisioni che altrimenti sarebbero rimaste confinate nei repertori di giurisprudenza: dal caso Izmir–Lago Patria, ai carabinieri di ritorno dalle ambasciate, fino all’ufficiale rientrato dal NFIU e assegnato d’autorità in Umbria.

Quelle sentenze, messe in fila, hanno mostrato che non si trattava di “colpi di fortuna” isolati, ma di un orientamento uniforme: il rientro dall’estero non può essere usato come pretesto per negare l’indennità a chi viene spostato in altra sede.

Sul piano politico-amministrativo, la pressione è stata duplice:

• dai tribunali, con una serie di decisioni che hanno parlato chiaro sulla persistenza del diritto a normativa invariata;
• dall’Avvocatura dello Stato, che ha certificato la soccombenza virtuale del Ministero, spingendolo a cambiare rotta per evitare ulteriori sprechi di denaro pubblico.

Ora la palla passa ai militari: chi rientra dall’estero con cambio di Comune oltre i 10 km ha finalmente un quadro chiaro e scritto; chi è rientrato negli anni passati deve chiedersi se rientra nella finestra temporale utile per rivendicare quanto gli spetta. Perché, al netto delle formule di rito, una cosa è certa: il diritto c’era, e la Difesa ha deciso di riconoscerlo solo quando i giudici glielo hanno imposto.

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