Militari, Diritti Sindacali: La necessità di una regolamentazione sull’apertura di spazi democrazia all’interno delle Forze Armate

I DIRITTI SINDACALI DEL PERSONALE DELLE FORZE ARMATE ALLA LUCE DELLA L. 46/2022 E L’APERTURA DI SPAZI DI DEMOCRAZIA SOLIDALE

Paolo Ciocia¹

Sommario. 1. Il rispetto della sentenza della Corte costituzionale n.120 del 2018. 2. I diritti sindacali all’interno delle FF.AA alla luce degli artt. 39 e 52 Cost. 3. Il riconoscimento dei diritti sindacali e le peculiari legittime restrizioni per gli appartenenti alle FF.AA. secondo l’orientamento della Corte costituzionale e la legge 46/2022. 4.La “sacralità civile” della difesa della Patria nella dimensione dei diritti e doveri costituzionali. 5.Conclusioni. Le associazioni professionali a carattere sindacale nelle FF.AA. ed i nuovi spazi di democrazia solidale

Questa breve riflessione è principalmente orientata all’esame di alcuni profili costituzionali e delle norme comunitarie coinvolte dalla legge 28 aprile 2022 n. 46 che ha introdotto nuove norme sull’esercizio delle libertà sindacali del personale delle Forze Armate e delle Forze di Polizia ad ordinamento militare nonché delega al governo per il coordinamento normativo.

1. Il rispetto della sentenza della Corte costituzionale n.120 del 2018.

Il Parlamento ha dato attuazione, al termine di un complesso iter parlamentare, al dictum della sentenza n. 120 del 11.4.2018² con la quale la Corte Costituzionale aveva dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’articolo 1475, comma 2, del decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66 (Codice dell’ordinamento militare), in quanto prevede che “I militari non possono costituire associazioni professionali a carattere sindacale o aderire ad altre associazioni sindacali” invece che “I militari possono costituire associazioni professionali a carattere sindacale alle condizioni e con i limiti fissati dalla legge; non possono aderire ad altre associazioni sindacali”³.

La Corte, innovando rispetto a precedente orientamento, aveva riconosciuto la legittimità di associazioni professionali a carattere sindacale  e sottolineato la necessità di una puntuale regolamentazione della materia in considerazione della specificità dell’ordinamento militare⁴. In conseguenza della pronunzia di illegittimità costituzionale, era dunque richiesto un intervento del legislatore per non lasciare un vuoto normativo; occorreva approvare una disciplina nel senso indicato dalla Corte per non ledere o comprimere l’esercizio del diritto di associazione sindacale tra i militari, rispettare le norme della CEDU Convenzione Europea dei diritti dell’uomo, agli artt.11 e 14 e dare esatta esecuzione agli obblighi internazionali assunti dall’Italia con la sottoscrizione e la ratifica della CEDU, tra i quali vi è, appunto, quello di adeguare la propria legislazione alle norme di tale trattato.

L’art. 1475, comma 2, del d.lgs. n. 66 del 2010 nel testo previgente vietava, come detto, ai militari di «costituire associazioni professionali a carattere sindacale», nonché di «aderire ad altre associazioni sindacali». La norma appariva dunque in conflitto con pronunzie della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, EDU, secondo cui la restrizione dell’esercizio del diritto di associazione sindacale dei militari non può spingersi sino alla negazione della titolarità stessa di tale diritto, pena la violazione degli artt. 11 e 14 della CEDU.

1.1 Il rispetto dell’art. 11 della Convenzione Europea dei diritti dell’uomo e della Carta sociale europea

L’art. 11 della CEDU, «Libertà di riunione e di associazione» riconosce, infatti, al paragrafo 1 il diritto di associazione sindacale il cui esercizio, ai sensi del paragrafo 2, non può essere oggetto di restrizioni diverse da quelle stabilite dalla legge e che costituiscano in una società democratica misure necessarie alla sicurezza nazionale, alla pubblica sicurezza, alla difesa dell’ordine e alla prevenzione dei reati, alla protezione della salute o della morale e alla protezione dei diritti e delle libertà altrui.

Pertanto, il divieto di costituire tali associazioni, contenuto nella disposizione censurata, appariva incompatibile con l’art. 11 della CEDU. Egualmente con l’art. 14 che richiede che il godimento dei diritti e delle libertà riconosciuti nella Convenzione sia assicurato senza nessuna discriminazione ⁵.

Il Consiglio di Stato – che aveva rimesso la questione alla Corte – aveva sollevato questione di legittimità costituzionale della norma anche in relazione all’art. 5, paragrafo unico, terzo periodo, della Carta sociale europea che rimette alla legislazione nazionale di determinare il «principio dell’applicazione» delle garanzie sindacali ai militari nonché la «misura» di tale applicazione⁶; così evocando un nucleo essenziale − sia pure ristretto, limitato e circoscritto − di libertà sindacali che deve essere riconosciuto anche a favore dei militari. Al Consiglio di Stato era apparso che privare in radice i militari del diritto di “costituire associazioni professionali a carattere sindacale” si ponesse quindi in contrasto con tale disposizione.

2. I diritti sindacali all’interno delle FF.AA alla luce degli artt. 39 e 52 Cost.

La legge 46/2022 è particolarmente rilevante non solo per la disciplina militare sotto il profilo del diritto sindacale, ma soprattutto per il compendio di valori e principi costituzionali e comunitari che essa contiene.

Essa ha radicalmente modificato il codice dell’ordinamento militare; in modo particolare ha sostituito il secondo comma dell’articolo 1475 del dlgs 15.3.2010 n. 66, codice dell’O.M. prevedendo che “in deroga al comma 1, i militari possono costituire associazioni professionali a carattere sindacale per singola forza armata o forza di polizia a ordinamento militare o interforze”; con ciò introducendo un primo, sia pur limitato, riconoscimento del diritto di libera organizzazione sindacale, fondato sull’esplicito richiamo all’art. 39, I co. Cost. (l’organizzazione sindacale è libera) e nel rispetto dei doveri e principi previsti dall’articolo 52 I co. della Costituzione. (La difesa della Patria è sacro dovere del cittadino).

In termini costituzionali è giusto rimarcare in questa sede che lo stesso art. 52 III co. Cost. implicitamente richiamato dalla norma di cui all’articolo 1 della legge in commento così dispone: “L’ordinamento delle Forze Armate si informa allo spirito democratico della Repubblica”.

Arriva dunque a completamento un lungo percorso che si inquadra in un contesto di valorizzazione del ruolo delle FF.AA. non solo nella difesa della Patria, ma anche di vicinanza solidale ai cittadini nella condivisione ed affermazione dei valori democratici che sostengono la comunità civile.

All’interno di tale dimensione, sempre più avvertita nella società vi sono numerose diverse esplicitazioni di modalità di tutela dell’identità e dell’unità solidale della Nazione. Lo sono, ad esempio, la difesa del territorio, gli interventi nelle emergenze delle catastrofi climatiche o dei terremoti, la presenza nella sanità, come nella tutela e valorizzazione del patrimonio artistico e culturale, e più in generale, nella diffusione dei valori e degli ideali di rispetto della persona, di solidarietà verso l’altro, che costituiscono tutti insieme cospicua parte della missione delle FF.AA. in tempo di pace.

In questa stessa logica che vede le Forze Armate portatrici dei valori di libertà, identità, uguaglianza e democrazia si inserisce quasi doverosamente l’apertura ai diritti di partecipazione sindacale interna alle stesse FF.AA. nello spirito costituzionale e in particolare della norma già richiamata di cui all’articolo 52 co. III Cost..

3. Il riconoscimento dei diritti sindacali e le peculiari legittime restrizioni per gli appartenenti alle FF.AA. secondo l’orientamento della Corte costituzionale e la legge 46/2022

La stessa Corte aveva tuttavia anche verificato la misura delle restrizioni e l’ambito entro cui tale diritto di libertà sindacale possa essere esercitato, alla luce degli stessi princìpi costituzionali che presiedono all’ordinamento militare e delle norme comunitarie già richiamate.

Infatti, il citato art. 11 della CEDU preso a riferimento per affermare i diritti sindacali dei componenti delle FF.AA. definisce legittime alcune possibili “restrizioni” imposte all’esercizio di tali diritti da parte dei membri delle Forze armate, della polizia o dell’amministrazione dello Stato (par. 2, secondo periodo). La Corte EDU, dal suo canto, aveva ribadito più volte che gli Stati possono introdurre «restrizioni legittime», ovviamente senza che queste riguardino gli elementi essenziali della libertà di associazione fino a negare di fatto il diritto di costituire associazioni a carattere sindacale.

In merito, già con la sentenza n. 126 del 1985 la Corte aveva affermato con riferimento ad altra legge (l. n. 382 del 1978) che spettano ai militari i medesimi diritti dei cittadini ma che, ex lege, possono essere imposte ai militari limitazioni nell’esercizio di tali diritti e l’osservanza di particolari doveri al (solo) fine di garantire l’assolvimento dei compiti propri delle Forze armate; ciò «rispecchia – osserva la Corte – l’esigenza, la quale promana dalla Costituzione, che la democraticità dell’ordinamento delle Forze armate sia attuata nella massima misura compatibile col perseguimento da parte di queste dei propri fini istituzionali»⁷. Nel medesimo solco si era orientata la Corte con la sentenza n. 449 del 1999⁸.

Il diritto di associazione sindacale (o meglio, il diritto di costituire “associazioni professionali a carattere sindacale”) nell’ordinamento militare può quindi essere sottoposto a limiti di natura sostanziale e organizzativa in ragione dei meccanismi e principi peculiari dell’Amministrazione militare e delle relative necessità anche funzionali ed organizzative, anch’esse tutelate a livello costituzionale dall’art. 52 ⁹. La Corte ha ritenuto infatti sussistere peculiari esigenze di «coesione interna e neutralità» che distinguono le Forze armate dalle altre strutture statali; ha rilevato in particolare che l’art. 52, III co., Cost. «parla di “ordinamento delle Forze armate”, non per indicare una sua (inammissibile) estraneità all’ordinamento generale dello Stato, ma per riassumere in tale formula l’assoluta specialità della funzione».

a) Tra le restrizioni che restano in vigore nella parte rimasta in vita dell’art. 1475, comma 2, del d.lgs. n. 66 del 2010, vi è quella che vieta ai militari di «aderire ad altre associazioni sindacali»; divieto in ordine al quale la Corte Costituzionale ha ritenuto non fondata la questione di legittimità costituzionale, per le stesse ragioni anzidette; da ciò consegue la necessità che le associazioni in questione siano composte solo da militari e che esse non possano aderire ad associazioni diverse¹⁰.

b) il divieto di esercizio del diritto di sciopero: «I militari non possono esercitare il diritto di sciopero…». Si tratta di una incisione su un diritto fondamentale, affermato dall’art. 40 Cost., sempre riconosciuto e tutelato dalla Corte, la quale tuttavia la ritiene giustificata per le specificità dell’ordinamento militare e per la necessità di garantire l’esercizio di altre libertà non meno fondamentali e la tutela di interessi costituzionalmente rilevanti.¹¹

c) Inoltre, allo stato, trova ancora applicazione la non censurata disposizione dell’art. 1475, co. I, del d.lgs. n. 66 del 2010, secondo cui «La costituzione di associazioni o circoli fra militari è subordinata al preventivo assenso del Ministro della difesa». Si tratta di una condizione di carattere generale valida a maggior ragione per quelle a carattere sindacale, sia perché species del genere considerato dalla norma, sia per la loro particolare rilevanza.

d) Infine, il sistema delle restrizioni si completa (come rilevato in sede di presentazione parlamentare) all’articolo 5 co. I della legge in esame, il quale esclude dalle competenze delle associazioni la tutela “individuale” degli iscritti, confermando, quindi, la sola tutela collettiva dei diritti e degli interessi dei propri rappresentanti.

4. La “sacralità civile” della difesa della Patria nella dimensione dei diritti e doveri costituzionali

L’art 52, I comma Cost. afferma: “La difesa della Patria è sacro dovere del cittadino”.

Risulta evidente dalla costruzione della norma che il valore della difesa della patria è apparso talmente forte, elevato, capace di richiamare i sentimenti di unità nazionale, che il Costituente ha inteso inserirvi un elemento, per così dire, di “sacralità civile” all’interno del testo costituzionale. Non a caso, la prima volta che la Costituzione menziona la parola Patria, lo fa con riferimento alla “difesa”, sacro dovere.

Sarebbe tuttavia sbagliato riferire i due termini a profili esclusivamente militari, o declassificarli a mere espressioni enfatiche, quando, invece, meritano di essere interpretati nel contesto sistematico costituzionale.

Il termine Patria, non è oggi da intendersi come delimitazione dello spazio territoriale dello Stato Italiano; piuttosto come l’insieme di territorio, ambiente, patrimonio culturale, storico, artistico, nonché delle istituzioni democratiche, del loro ordinamento, nonché ancora dei valori e principi costituzionali di solidarietà sociale.

In questo senso, la difesa della Patria è sacro dovere del cittadino, senza distinzioni di sesso, lingua, razza, religioni, opinioni politiche, condizioni sociali, in attuazione del principio di eguaglianza (art. 3 Cost.) e della responsabilità che discende dal dovere di solidarietà. Perché quel complesso di valori che il termine racchiude è patrimonio che ogni cittadino senza distinzioni, è chiamato a “difendere”. In tale accezione la difesa della Patria non è dunque sinonimo di difesa armata: tutti possono e devono concorrervi, in omaggio al principio di solidarietà sociale e politica nelle circostanze e nei diversi ambiti in cui questo impegno civile sia richiesto. ¹²

5.Conclusioni. Le associazioni professionali a carattere sindacale nelle FF.AA. ed i nuovi spazi di democrazia solidale

Ecco perché in tale contesto il riconoscimento dei diritti sindacali per gli appartenenti alle FF.AA. non si pone come elemento di conflittualità interna, ma di arricchimento delle potenzialità che, specialmente in questi ultimi decenni, le Forze Armate hanno espresso sul territorio in favore della crescita sociale e della difesa della Patria in senso ancora più ampio.

La logica appare, quindi, quella della sempre maggiore vicinanza alla gente, ai territori, all’affermazione ed al rafforzamento dell’identità nazionale, che passa anche attraverso l’ampliamento di spazi di dialogo e di proposta all’interno di associazioni professionali a carattere sindacale degli appartenenti alle FF.AA. Spazi, come detto, peculiari per ambito e connotazione, ma che potranno essere certamente qualificati dalla capacità delle organizzazioni sindacali militari di utilizzare in modo adeguato e propositivo il ruolo oggi assegnato loro dalla legge 46/2022.

L’Italia rappresentata nella Costituzione è un Paese votato alla pace nella sicurezza nazionale ed internazionale¹³. L’ordinamento delle Forze Armate è concepito come sistema di difesa della Patria, difesa anzitutto dei valori di eguaglianza, libertà e partecipazione, della cultura e dell’identità nazionale; con l’entrata in vigore della legge n. 26/2022 il dettato del I comma dell’art. 52 Cost. si salda in modo ancora più forte al III comma del medesimo articolo, “L’ordinamento delle Forze Armate si informa allo spirito democratico della Repubblica Italiana” in coerenza con l’impianto costituzionale e con la solenne dichiarazione che apre il testo della nostra legge fondamentale: “L’Italia è una repubblica democratica fondata sul lavoro”

Paolo Ciocia