AL SENATO NON TUTTI SONO D’ACCORDO SUL TESTO DEL RIORDINO. ECCO LE OSSERVAZIONI DEI SENATORI
Nei giorni scorsi abbiamo pubblicato in anteprima il parere favorevole delle commissioni parlamentari sullo schema di revisione dei ruoli e delle carriere del personale del Comparto Sicurezza e Difesa.
Oggi vi proponiamo i pareri “disallineati” dall’opinione generale della Commissione Difesa del Senato, con le relative osservazioni e proposte.
SCHEMA DI PARERE PROPOSTO DAL SENATORE DIVINA (Lega Nord)
il provvedimento presenta diversi elementi di criticità;
in particolare, lo schema di decreto legislativo sottoposto alla Commissione prospetta un’ulteriore contrazione degli organici alle armi e tenta di arginare il fenomeno dell’invecchiamento degli organici “aspirando” verso l’alto gli appartenenti al ruolo dei militari di truppa in servizio permanente effettivo, con l’effetto di appiattire la “piramide” gerarchica;
quando l’intervento di riordino sarà completato, in effetti, le Forze Armate si troveranno ad avere 75 mila tra ufficiali e sottufficiali, sergenti inclusi, su un totale di 168 mila effettivi;
nuove nella medesima direzione dello schiacciamento della piramide gerarchica anche l’attribuzione di funzioni dirigenziali, oggi spettanti dal grado di colonnello in su, a partire dagli ufficiali che ricoprano il grado di maggiore ed equivalenti, circostanza che di per sé sarà anche fonte di ulteriori aumenti stipendiali;
alcuni interventi prefigurati per svuotare il ruolo dei militari di truppa in servizio permanente suscitano forti risentimenti, com’è il caso di quello che permetterebbe a questi ultimi di accedere al ruolo marescialli con la sola licenza media ed appena tre mesi di corso, scavalcando sergenti con decenni di anzianità di servizio;
i marescialli risentiranno altresì negativamente dell’istituzione del grado di luogotenente, che implicherà di fatto una retrocessione gerarchica e funzionale per migliaia di marescialli aiutanti e primi marescialli;
il continuo ridimensionamento dello strumento militare finisce così con il generare risparmi modesti e notevoli malumori, a fronte di minacce crescenti, una minore disponibilità statunitense a svolgere l’essenziale funzione di garanzia della sicurezza internazionale e l’evanescenza dei disegni concernenti la realizzazione di una vera integrazione europea nel campo della Difesa;
non viene ipotizzata nessuna riorganizzazione seria della mobilitazione, che miri ad assicurare al Paese la disponibilità anche solo temporanea di uno strumento militare più consistente;
non viene neanche esplorata l’idea di ripristinare una leva addestrativa breve, che pure potrebbe rivelarsi utile tanto nella prospettiva dell’espansione del bacino dei mobilitabili, quanto dell’impiego in funzioni di concorso alle attività della protezione civile;
non si viene incontro alla legittima aspirazione degli allievi degli istituti di formazione militare a vedersi riconoscere lo status di frequentatori;
permangono inoltre a carico di coloro che vogliono entrare a far parte dei gruppi sportivi militari requisiti inutilmente più rigorosi di quelli richiesti ad esempio a coloro che accedono alle Fiamme Gialle, cui non si applicano più gli stessi coefficienti di massa metabolica e si impone un titolo di studio più basso;
esprime parere favorevole con le seguenti condizioni:
che in sede di riordino dei ruoli e delle carriere del personale delle Forze armate si provveda a prevedere la possibilità di una riattivazione di una leva breve, con funzioni addestrative limitate alla difesa territoriale e al concorso alla protezione civile, delineando almeno il ruolo dei coscritti;
che si provveda a tutelare il morale di importanti settori del personale militare, rinunciando alla predisposizione di un sentiero di carriera che permetterebbe a personale di truppa dotato di licenza media di accedere al ruolo marescialli, con l’effetto di far loro scavalcare un gran numero di appartenenti al ruolo sergenti, persone spesso dotate di grande anzianità di servizio, tra le quali è forte il malumore;
che si rifletta adeguatamente sulla compatibilità dell’introduzione del grado di luogotenente con il mantenimento di consolidati equilibri interni al ruolo marescialli, con l’obiettivo finale di evitare la retrocessione gerarchica e funzionale di migliaia di marescialli aiutanti e primi marescialli;
che agli allievi di tutti gli istituti di formazione militari sia riconosciuto lo status di frequentatori;
che agli aspiranti atleti dei gruppi sportivi militari siano imposti requisiti di accesso meno duri di quelli previsti per la truppa, in particolare in termini di titoli di studio e massa metabolica, allineando le Forze armate alla Guardia di finanza.
SCHEMA DI PARERE PROPOSTO DAI SENATORI SANTANGELO, MARTON E COTTI (Movimento Cinque Stelle)
L’articolo 1, comma 5, della legge 31 dicembre 2012, n. 244 – così come novellato dall’articolo 7, comma 4-bis, del decreto legge 25 novembre 2015, n. 185, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 gennaio 2016 – dispone (oltre alla possibilità per il Governo di adottare decreti correttivi o integrativi, entro 2 anni dall’entrata in vigore dei decreti legislativi attuativi della delega previsti al comma 1) anche la previsione in base alla quale “una quota parte, non superiore al 50 per cento, dei risparmi di spesa di parte corrente di natura permanente derivanti dalla revisione di cui alla legge 31 dicembre 2012, n. 244” – debba essere “impiegata per adottare ulteriori disposizioni integrative entro il 1° luglio 2017, al fine di assicurare la sostanziale equiordinazione delle Forze armate e delle Forze di polizia”;
come riportato nella relazione illustrativa che accompagna il provvedimento, nonché nella scheda di lettura ad esso relativa, redatta dal servizio studi del Parlamento italiano, lo schema di decreto legislativo in esame, composto da 12 articoli, concerne i seguenti ambiti ben distinti:
in materia di ufficiali sono finalizzate all’istituzione di una carriera unitaria a sviluppo dirigenziale, ad una revisione della permanenza nei gradi e, infine, ad un nuovo trattamento economico in particolare dal grado di maggiore a generale correlato alle piene funzioni dirigenziali conferite a partire dall’ingresso nella categoria degli ufficiali superiori e, conseguentemente, il superamento dell’attuale trattamento economico della c.d. “omogeneizzazione”;
con riguardo alla categoria dei sottufficiali e dei graduati, il provvedimento istituisce il grado di luogotenente, in luogo dell’attuale qualifica, introduce un nuovo sistema di avanzamento “a scelta, per terzi”, per il grado di primo maresciallo e dispone la riduzione delle permanenze nei gradi di caporalmaggiore capo (- 1 anno), sergente (- 2 anni) e sergente maggiore (- 3 anni). Anche in questo caso le funzioni e i compiti che il provvedimento correla a ciascun grado comporta una revisione dei relativi parametri stipendiali. Lo schema di decreto legislativo in esame specifica, in particolare, lo sviluppo direttivo della carriera del ruolo marescialli, quello esecutivo del ruolo sergenti e quello meramente esecutivo del ruolo dei volontari di truppa in servizio permanente;
sono inoltre previste disposizioni di coordinamento e transitorie in materia di reclutamento, stato giuridico e avanzamento e vengono ridefiniti alcuni requisiti dì accesso per la progressione interna delle carriere, in particolare tra un ruolo e quello superiore;
considerato che:
il provvedimento in titolo non è accompagnato dal parere del Consiglio di Stato, di cui alla legge 23 agosto 1998, n. 400 (disciplina dell’attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri). A tal riguardo si rileva che il Consiglio di Stato medesimo, in sede di espressione del parere sull’atto del Governo 395 (Schema di decreto legislativo recante disposizioni in materia di revisione dei ruoli delle Forze di polizia), non ha mancato di sottolineare l’assenza di coordinamento tra l’atto in titolo e quello innanzi citato, relativamente alle diverse fattispecie disciplinate (a titolo d’esempio il caso dei sovrintendenti di polizia e d’analoghi incarichi nell’Arma dei carabinieri), lamentando l’impossibilità di operare un vaglio preventivo anche sul provvedimento relativo alle forze armate, al fine di impedire i rilevati disallineamenti. Tale lacuna non permette al legislatore parlamentare di poter esprimere correttamente il parere previsto dalla legge di delega citata in premessa, nonché da quella al presente capoverso, inficiando il procedimento di formazione delle disposizioni de quo e impedendo al Consiglio di Stato medesimo di esercitare la sua funzione consultiva su schemi di atti amministrativi o normativi, tra cui i regolamenti del governo o anche i testi unici, siano essi normativi (che modificano o abrogano norme esistenti) o compilativi;
la delega contenuta nelle citate disposizioni prevedeva anche il riordino delle disposizioni riferite al Servizio sanitario militare, nonché il riordino delle riserve di posti nei concorsi e di transito del personale, militare e civile, della Difesa presso altre pubbliche amministrazioni. Riserve che interessano competenze delle regioni e degli enti locali ed in riferimento alle quali è altresì prevista l’acquisizione dell’intesa in sede di conferenza unificata. La medesima delega ha previsto che, per le materie di competenza, siano sentiti il Consiglio centrale di rappresentanza militare (COCER) e le organizzazioni sindacali del personale civile. Argomenti e procedure per cui il provvedimento in titolo risulta manchevole;
con riferimento a quanto riportato nel precedente capoverso, la legge di delega prevedeva il riordino, ovvero l’unificazione, dei ruoli normali ed i ruoli speciali degli ufficiali. Tale schema di normazione risulterebbe adottato, con solo riferimento agli ufficiali dell’Arma dei carabinieri (Atto del Governo 395), creando una evidentissima sperequazione tra le diverse forze afferenti al medesimo ministero;
la legge di delega citata, volta al conseguimento della revisione dello strumento militare, aveva come obiettivo “il riequilibrio generale del Bilancio della “Funzione difesa”, ripartendolo orientativamente in 50 per cento per il settore del personale, 25 per cento per l’esercizio e 25 per cento per l’investimento”. Tale previsione, anche in considerazione delle approvande disposizioni, risulta ampiamente disattesa, come peraltro rilevato in sede di audizione anche dai vertici delle Forze armate;
tale dinamica, contraria alla lettera e allo spirito della citata legge n. 244 del 2012, andrà certamente a consolidarsi in negativo nei prossimi anni quando gli effetti della generale riparametrazione prevista per tutti i ruoli e i gradi delle saranno pienamente apprezzabili per le loro ricadute non ancora considerate nel provvedimento delegato sugli istituti stipendiali accessori che, com’è noto, rappresentano parte considerevole se non maggioritaria, delle retribuzioni militari;
è incomprensibile la scelta di estendere ope legis a tutti gli ufficiali dal grado di maggiore in su (grado che si consegue dopo soli 13 anni dall’arruolamento) la qualifica dirigenziale in totale contraddizione con la disciplina generale del pubblico impiego che per l’attribuzione delle qualifiche dirigenziali prevede obbligatoriamente il concorso pubblico o il corso-concorso interno;
la generalizzata estensione agli ufficiali con il grado di maggiore e superiori della qualifica dirigenziale riguarderà circa 13000 militari che si aggiungeranno ai circa 2700 dirigenti attuali e includeranno dunque anche ufficiali che svolgono mansioni puramente tecnico-operative. Tale situazione potrebbe generare una carenza di partecipanti al bando di concorso, per cui sarebbe invece utile prevedere l’inserimento dei militari come volontari in servizio permanente per i quali vige un’analogia giuridica in termini di assunzioni e ruolo;
con riferimento all’istituto dell’ausiliaria, il provvedimento non prevede alcuna riduzione del numero dei soggetti che potranno accedere a tale regime. Al contrario si rileva che l’articolo 1, comma 1, lettera h) – sostituendo il comma 2 dell’articolo 992 del Codice dell’ordinamento militare – prevede per tutto il personale militare collocato in ausiliaria la permanenza in tale regime per un periodo di 5 anni, superando la differenziazione tra categorie di ufficiali legata all’età anagrafica. La relazione illustrativa precisa infatti che la novella è volta ad assicurare parità di trattamento al personale militare dei vari ruoli, evitando sperequazioni con alcune categorie di ufficiali che presentano limiti di età differenti rispetto ad altre e, di conseguenza, a legislazione vigente permangono nella posizione di ausiliaria un anno in meno (4 invece di 5). Per soddisfare l’esigenza citata, il legislatore governativo evita surrettiziamente il posizionamento in quiescenza automatico e definitivo decorrente dal conseguimento dall’età anagrafica prevista per la categoria d’appartenenza. Sul tema si rileva che l’istituto dell’ausiliaria, seppur non incontri il pieno favore dei sottoscrittori del presente atto, palesa anche in questa sede l’impossibilità di procedere ad una sua fattiva applicazione, stante la mancata attuazione delle disposizioni già previste all’articolo 992, comma 3 del decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66, relative, tra l’altro, all’emanazione degli elenchi del personale collocatovi, ai fini del previsto richiamo in servizio da parte degli enti locali, per lo svolgimento di attività d’interesse collettivo nell’ambito della provincia di residenza;
d’altronde il testo in esame non solo non rimette in discussione l’ausiliaria ma ripristina – articolo 1, comma 1, lettera l) – la promozione automatica al grado superiore a decorrere dal giorno successivo alla cessazione dal servizio conseguita al raggiungimento del limite di età. Solo apparentemente tale disposizione non ha oneri per lo Stato, ma può aprire in futuro pesanti contenziosi tra i soggetti interessati e la Pubblica Amministrazione;
all’articolo 3, lettera d) (Regime transitorio dei generali di divisione, ammiragli di divisione, generali di divisione aerea) viene descritta la riduzione del periodo di anzianità nel grado di generale di divisione ai fini dell’avanzamento al grado di generale di corpo d’armata da 4 a 2 anni. Questa misura appare anacronistica e in contrasto con un efficiente e razionale progressione di carriera specialmente per persone che andranno a ricoprire ruoli apicali;
considerato inoltre che:
l’articolo 1 contiene disposizioni a regime comuni a più categorie del personale militare dell’Esercito italiano, della Marina militare, dell’Aeronautica militare. In particolare la lettera a) modifica l’articolo 627 del Codice, rimodulandone la rubrica, in linea con il dettato della norma, in “Categorie di militari e carriere”. Il comma 7 traccia la categoria dei graduati, comprendente il ruolo dei volontari in servizio permanente (da primo caporal maggiore a caporal maggiore capo scelto). Il sopra richiamato articolo penalizza e ridimensiona le figure professionali delle categorie rispetto al testo precedente anziché allinearsi con i nuovi profili individuati dalle tabelle di equiparazione, si rende necessario modificare le parole “La carriera del ruolo dei volontari in servizio permanente ha carattere esecutivo” con: “Al personale appartenente al ruolo dei graduati, sono, di norma, attribuite mansioni esecutive sulla base del grado posseduto, della categoria, della specializzazione di appartenenza, dell’incarico, nonché incarichi di comando nei confronti di uno o più militari”;
le disposizioni relative all’acquisizione della qualifica dirigenziale da parte degli ufficiali delle tre Forze armate, a partire dal grado di maggiore e senza prevedere il requisito della laurea, potranno portare all’inquadramento di marescialli – reclutati con il nuovo iter formativo, e quindi in possesso di laurea – alle dirette dipendenze di ufficiali con il grado di maggiore, appartenenti ai ruoli speciali, non in possesso di laurea. Tale circostanza sarebbe, oltre che paradossale, anche contraria alle norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze della Pubblica Amministrazione di cui al decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165. Circostanza peraltro facilmente evitabile tramite la previsione del requisito della laurea per gli ufficiali in servizio con grado inferiore a quello di maggiore, al fine dell’accesso alla qualifica dirigenziale;
sempre con riferimento al conseguimento della laurea, “almeno triennale” – come riportato dalla relazione illustrativa e, soprattutto come rilevato nella nota del servizio studi del Parlamento italiano – prevista per “il nuovo profilo direttivo che denota la carriera dei marescialli”, occorre precisare che, al fine di evitare possibili equivoci interpretativi andrebbe valutata l’opportunità di specificare anche nel testo del nuovo comma 1-bis dell’articolo 1274 del Codice il tipo di laurea richiesto (laurea “almeno triennale”). All’uopo risulta opportuno porre rimedio alla casistica dei corsi 4° e 5° “Normale Marescialli” – (N.MRS) della Marina militare, compreso il Corpo delle Capitanerie di Porto – non conclusi con il, già previsto, raggiungimento della laurea triennale. Circostanza questa che, alla luce delle introducende disposizioni, lascerebbe ingiustamente esclusi i citati marescialli dall’avanzamento di carriere previsto dal riordino in questione;
in relazione quindi ai detentori della qualifica dirigenziale, nonostante i recenti provvedimenti normativi di riduzione degli organici complessivi, il comparto Difesa, comprensivo del Corpo delle Capitanerie di porto, continuerà ad avere un elevato volume organico di alta dirigenza. Ben 35 generali di corpo d’armata, o gradi corrispondenti, 86 generali di divisione, o gradi corrispondenti, per un totale di 121 dirigenti di prima fascia. Seguiti da 209 generali di brigata, e gradi corrispondenti, e ben 1682 colonnelli, o gradi corrispondenti. Ai quali si aggiungono le 155 posizioni previste in soprannumero agli organici tabellari (da individuare con decreto ministeriale) che riguarderanno essenzialmente incarichi destinati ai gradi di generale e corrispondenti e colonnello e corrispondenti;
rimanendo in ambito di accesso alla dirigenza per il personale militare – circostanza che non raccoglie il favore dei sottoscrittori del presente atto – occorre peraltro segnalare che l’eventuale dichiarazione di inidoneità al servizio nei confronti di maggiori e tenenti colonnelli difetta di una puntuale disciplina ai fini del transito nelle qualifiche dei ruoli civili del personale della difesa, contrariamente alla previsione della attuale vigente normativa;
con riferimento alle disposizioni contenute al comma 16 dell’articolo 10 dello schema di decreto legislativo in titolo, sempre come rilevato dal puntuale servizio studi del Parlamento italiano, occorre segnalare che la disposizione citata fa riferimento al decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri adottato ai sensi dell’articolo 1, comma 365, lettera c) della legge 11 dicembre 2016, n. 232 (cd. 80 euro). Decreto che, allo stato, non risulta essere stato approvato;
l’articolo 10 introduce inoltre disposizioni relative al trattamento economico e previdenziale a regime del personale militare delle Forze armate appartenenti a più ruoli e che con il comma 1 lettera r) si prevede il compenso straordinario per gli ufficiali generali e superiori delle FFAA eccedenti l’orario di servizio. Tale previsione appare anacronistica rispetto alle altre amministrazioni pubbliche dello Stato, che, alla mera contabilizzazione oraria delle prestazioni dei propri dirigenti, predilige la contrattazione tramite riconoscimento di indennità ausiliare o di indennità misurabili in base a target di gestione individuati per le responsabilità dei ruoli ricoperti; appare per tanto inutile anche la previsione di un fondo individuato alla lettera t) come fondo forfettario giornaliero, simile più ad un premio a pioggia che ad una mera considerazione degli obiettivi e del merito che ogni singolo dirigente merita in funzione dell’impegno profuso;
all’articolo 5, lettera a) si rileva la mancata riunificazione delle progressioni dei trattamenti stipendiali per tutto il comparto sicurezza e difesa tra dirigenti e non dirigenti in nome della tanta decantata specificità, suddivisione introdotta dapprima con la retribuzione individuale di anzianità (legge n. 231/1990 e n. 232/1990) e successivamente con i parametri (decreto legislativo n. 193/2003) in luogo delle classi e scatti (legge n. 312/1980) ancora vigenti per i dirigenti;
lo schema di decreto non coglie l’occasione per sanare la questione del mancato reintegro dei militari ingiustamente allontanati dal servizio (si pensi alla vicenda del militare Francesco Raiola e del capitano pilota dell’aeronautica militare Mario Ciancarella). Ogni militare, anche di truppa – sospeso dal servizio in seguito ad una inchiesta giudiziaria o dichiarato decaduto per aver perso i requisiti morali – che venga assolto successivamente in via definitiva, o nei cui riguardi si è avuta una sentenza di non luogo a procedere, ha diritto ad essere reintegrato nel proprio posto di lavoro e alla restituzione degli onori militari e dei requisiti morali;
il testo in titolo non mette ordine sull’ attività libero professionale del personale medico e professioni sanitarie della sanità militare. Sarebbe infatti utile integrare l’articolo 210 del decreto legislativo 66/2010 prevedendo che in deroga all’articolo 894, comma 1, ai medici e alle professioni sanitarie militari non siano applicabili le norme relative alle incompatibilità inerenti l’esercizio delle attività libero professionali, nonché le limitazioni previste dai contratti e dalle convenzioni con il servizio sanitario nazionale, fermo restando per i medici militari il divieto di visitare privatamente i militari e di rilasciare loro certificati di infermità, d’idoneità alla guida, d’idoneità al porto d’armi e di imperfezioni fisiche che possano dar luogo alla riforma dal servizio militare;
valutato che:
in più parti il decreto è contraddittorio con sé stesso. In particolare, all’articolo 3, comma 1, la disposizione reca una disciplina transitoria, sino all’anno 2022 e derogatoria rispetto a quanto previsto dal nuovo articolo 655-bis (cfr, articolo 2, lettera e)), per la partecipazione al concorso nel ruolo speciale riservato ai primi marescialli e ai luogotenenti. Al riguardo, il nuovo comma 1-bis dell’articolo 2196-bis del Codice deroga alla richiamata disciplina generale prevedendo, ai fini della partecipazione ai richiamati concorsi, il possesso del solo diploma di istruzione secondaria di secondo grado, anziché il titolo di laurea;
ritenuto che:
con riferimento al contenuto dello schema di decreto legislativo in titolo, si ritiene opportuno evidenziare che le soluzioni adottate non soddisfano le giuste aspirazioni degli appartenenti ai gradi più bassi della scala gerarchica delle Forze armate (e delle Forze di polizia). Risulta infatti ai sottoscrittori del presente atto che queste ultime lamentino la circostanza relativa all’impiego di buona parte delle risorse in favore del solo personale dirigente. Tale tesi trova riscontro dalla disamina della relazione tecnica che accompagna il provvedimento in titolo. Evidentemente, se si fosse seguito un criterio veramente “equiordinativo”, il decreto avrebbe dovuto contenere ulteriori provvedimenti migliorativi, volti a favorire il personale appartenente alle categorie inferiori. Al contrario il provvedimento rappresenta un mero riconoscimento monetario, peraltro fortemente squilibrato, principalmente volto in favore degli ufficiali superiori;
per i motivi innanzi esposti, esprime parere contrario.